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Scuola: La presunta nullità o illegittimità della Direttiva e Circolare BES



In questi giorni i collegi docenti delle scuole italiane, con forte ritardo, affrontano e deliberano sul BES, i così detti bisogni educativi speciali introdotti dalla Direttiva Ministeriale 27 dicembre 2012 “Strumenti d’intervento per alunni con bisogni educativi speciali e organizzazione territoriale per l’inclusione scolastica” ed applicato tramite la CIRCOLARE MINISTERIALE n. 8 Prot. 561 del 6 marzo 2013 .
Il BES avrebbe lo scopo di elaborare un percorso individualizzato e personalizzato per alunni e studenti con bisogni educativi speciali, anche attraverso la redazione di un Piano Didattico Personalizzato, individuale o anche riferito a tutti i bambini della classe con BES, ma articolato, che serva come strumento di lavoro in itinere per gli insegnanti ed abbia la funzione di documentare alle famiglie le strategie di intervento programmate. Le scuole – con determinazioni assunte dai Consigli di classe, risultanti dall’esame della documentazione clinica presentata dalle famiglie e sulla base di considerazioni di carattere psicopedagogico e didattico – possono avvalersi per tutti gli alunni con bisogni educativi speciali degli strumenti compensativi e delle misure dispensative previste dalle disposizioni attuative della Legge 170/2010 (DM 5669/2011).

I problemi ovviamente sono di varia natura, carico di lavoro aggiuntivo e non retribuito per i docenti, carenza di formazione del personale interessato che in sostanza rischia di rendere nullo quanto previsto per il BES, inevitabili ritardi nella didattica ordinaria ma anche uno strumento di “ricatto”, perché le disposizioni che riguardano il BES sono così generiche che in sostanza chiunque potrebbe essere identificato come tale e dunque difficilmente non ammissibile alla classe successiva.
Insomma si scarica ancora una volta tutta la responsabilità sulle spalle dei singoli docenti e lo Stato, in via teorica con i suoi principi cerca di tutelare l'immagine di quella integrazione che nella realtà non sarà mai tale per i motivi brevemente indicati in precedenza. Ma la mia attenzione cade ora su una problematica giuridica.
La certezza del diritto è ancora una volta rappresentata dalla sua incertezza ma anche, a parer mio, da una presunta, se non palese, violazione delle fonti giuridiche e di quello stato di diritto che dovrebbe caratterizzare ogni civiltà democratica.
La Direttiva del 27 dicembre 2012 e la Circolare applicativa del 6 marzo 2013 sono a rischio di illegittimità se non nullità , il problema tecnico, nel primo caso, è che sarebbero decaduti i tempi ordinari per impugnare gli atti presupposti ma non quelli consequenziali, tipo le delibere dei collegi docenti che attuano quanto normato e previsto in tema di BES, ma, come sempre accade, su questo punto, sulla impugnabilità dell'atto consequenziale per invocare l' illegittimità dell'atto presupposto, la giurisprudenza non è univoca e neanche chiara.
All'interno della citata direttiva si legge che estende pertanto a tutti gli studenti in difficoltà il diritto alla personalizzazione dell’apprendimento, richiamandosi espressamente ai principi enunciati dalla Legge 53/2003. (...) Al riguardo, la legge 53/2003 e la legge 170/2010 costituiscono norme primarie di riferimento cui ispirarsi per le iniziative da intraprendere con questi casi. Dunque si parla di ispirazione a principi enunciati da due fonti primarie di diritto. La Legge 53/2003 (Delega in materia di norme generali sull'istruzione e di livelli essenziali delle prestazioni in materia di istruzione e di formazione professionale) all'articolo 2 (Sistema educativo di istruzione e di formazione) comma afferma che" I decreti di cui all'articolo 1 definiscono il sistema educativo di istruzione e di formazione, con l'osservanza dei seguenti principie criteri direttivi: a) e' promosso l'apprendimento in tutto l'arco della vita e sono assicurate a tutti pari opportunita' di raggiungere elevati livelli culturali e di sviluppare le capacita' e le competenze, attraverso conoscenze e abilita', generali e specifiche, coerenti con le attitudini e le scelte personali, adeguate all'inserimento nella vita sociale e nel mondo del lavoro, anche con riguardo alle dimensioni locali, nazionale ed europea". 
 Dunque la Direttiva del 27 dicembre 2012 e la conseguente Circolare del 6 marzo 2013 sarebbero in linea con il comma 2 , ma l'articolo 1 della medesima Legge rileva che “Al fine di favorire la crescita e la valorizzazione della persona umana, nel rispetto dei ritmi dell'eta' evolutiva, delle differenze e dell'identita' di ciascuno e delle scelte educative della famiglia, nel quadro della cooperazione tra scuola e genitori, in coerenza con il principio di autonomia delle istituzioni scolastiche e secondo i principi sanciti dalla Costituzione, il Governo e' delegato ad adottare, entro ventiquattro mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, nel rispetto delle competenze costituzionali delle regioni e di comuni e province, in relazione alle competenze conferite ai diversi soggetti istituzionali, e dell'autonomia delle istituzioni scolastiche, uno o piu' decreti legislativi per la definizione delle norme generali sull'istruzione e dei livelli essenziali delle prestazioni in materia di istruzione e di istruzione e formazione professionale”. Mentre l'articolo 7 Disposizioni finali e attuative che “Mediante uno o piu' regolamenti da adottare a norma dell'articolo 117, sesto comma, della Costituzione e dell'articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, sentite le Commissioni parlamentari competenti, nel rispetto dell'autonomia delle istituzioni scolastiche, si provvede: a) alla individuazione del nucleo essenziale dei piani di studio scolastici per la quota nazionale relativamente agli obiettivi specifici di apprendimento, alle discipline e alle attivita' costituenti la quota nazionale dei piani di studio, agli orari, ai limiti di flessibilita' interni nell'organizzazione delle discipline;( omissis)”. La Legge 170/2010, richiamata dalla citata Direttiva e Circolare, riguarda, in via esclusiva, la problematica del DSA, infatti la la presente legge riconosce la dislessia, la disgrafia, la disortografia e la discalculia quali disturbi specifici di apprendimento, di seguito denominati «DSA», che si manifestano in presenza di capacita' cognitive adeguate, in assenza di patologie neurologiche e di deficit sensoriali, ma possono costituire una limitazione importante per alcune attivita' della vita quotidiana.
Dunque una fattispecie diversa da quella del BES.
 Cosa è accaduto? Che il MIUR con una Direttiva e Circolare, fonti di carattere secondario, che non hanno carattere legislativo ma solo amministrativo avendo come scopo quello disciplinare l'attività degli organi amministrativi dipendenti, onde assicurare unità di indirizzo e di coordinamento nell'attuazione dei loro compiti, hanno totalmente innovato la materia prevedendo funzioni, mansioni, attività, aggiuntive per il personale docente e per le scuole. 

Deve essere detto, che dalla lettura incrociata dell'articolo 1 ed articolo 7 della Legge 53/2003, da cui il MIUR ha tratto ispirazione, per sua testuale ammissione, l'unico modo per introdurre il BES nelle scuole era e non  poteva che essere  o tramite Decreto Legislativo o Decreto Ministeriale od ovviamente Legge, ma non certamente tramite una Direttiva e Circolare. Dunque si è in presenza da un lato ad una chiara illegittimità delle due fonti secondarie di diritto perché innovative perché difettano per eccesso di potere, ma dall'altro, potrebbe emergere anche una nullità delle stesse, poiché vi sarebbe una mera incompetenza assoluta e di difetto di attribuzione oppure una carenza di potere in concreto del MIUR nell'adottare gli atti ivi previsti. Ma la cosa che deve indurre alla riflessione è anche un secondo concetto, questa materia, delicata e fondamentale per la scuola pubblica dell'integrazione, non può essere imposta dall'alto così come è accaduto. E' necessaria una consultazione con le parti sociali. Tanto detto auspico una revoca del MIUR della Direttiva e della Circolare sul BES, cosa che può essere attuata anche in via di autotutela per i motivi esposti, per una questione di buon senso, per evitare eventuali danni erariali, ma, in particolar modo, per rispettare la dignità della Scuola pubblica e della sua comunità.
Marco Barone 





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